Государственное регулирование в сфере безопасности в промышленно развитых странах

К сожалению сегодня мы не можем отметить свой опыт предупреждения ЧС как передовой. Дело в том, что экономические механизмы развития со­седних государств в сочетании с ограниченностью территории заставили решать проблему обеспечения безопасности населения от ЧС техногенного характера значительно раньше и достаточно серьезно. Т.о. мы не являем­ся пионерами в области обеспечения безопасности в целом и с опозданием следуем уже проложенным маршрутом. Поэтому есть смысл обратиться к пе­редовому опыту.

В различных странах мира, в зависимости от исторических, экономи­ческих, политических, социальных и других условий сложились в основном три концептуальных подхода к решению проблем безопасности. Первый под­ход базируется на принципе «ненулевого риска», второй — детерминистский подход, и третий подход сочетает в себе принцип «ненулевого риска» и элементы детерминизма.

В 80-е годы концептуальный подход «ненулевого риска» утвердился в США, Великобритании, Голландии. Такой подход предполагает невозможность достигнуть абсолютной безопасности и ориентирует на установление науч­ного и экономически обоснованного риска. Так, в Германии политика про­мышленной безопасности основывается на детерминистском подходе, который предполагает создание безопасных технологий с практически «нулевым» риском. Поэтому, в Германии управление безопасностью осуществляется че­рез процедуру выдачи лицензий.

Подход к обеспечению безопасности, принятый в Японии, отличается своеобразием, связанным с культурными и политическими традициями. Этот подход основывается на принципе «ненулевого риска» в сочетании с эле­ментами детерминизма. Свидетельством наивысшей эффективности японского подхода является показатель ежегодной смертности на химическом производстве — самый низкий среди промышленно развитых стран.

Аварийность на производстве является объективным процессом, кото­рый требует глубокого изучения, широких аналитических обобщений и про­ведения экспериментальных работ, поскольку абсолютная безопасность тех­нологических процессов не может быть обеспечена в принципе. Однако имеются все основания для существенного снижения потерь, которые несут в результате техногенных аварий практически все развитые страны.

Современная практика обеспечения промышленной безопасности осно­вывается на системном подходе к тому, что происходит в сложных техноло­гических системах, в частности во время производственных процессов. В результате возникает необходимость в оптимизации всех аспектов произ­водства и снижения риска (вероятности) возникновения аварий, подрываю­щих экономическую эффективность предприятий. Тяжелые последствия про­мышленных аварий заставляют и минимизировать наносимый ущерб, но для этого необходимо в первую очередь выявить причины их возникновения и дать реальную оценку вероятности их возникновения.

Важнейшим вопросом для принятия решения по обеспечению безопас­ности производства является на наш взгляд определение того, какая сте­пень риска (опасности) аварий может считаться приемлемой и обеспечить нормальные условия для деятельности предприятий и работающего на нем персонала. Один из подходов свое прикладное воплощение получил в виде принципа практически достижимого уровня безопасности (as low as prac­tically achivable) — ALAPA, при котором уровень опасности в ходе про­мышленной деятельности должен быть настолько низким, насколько это мо­жет быть практически осуществимо в данных условиях. Но при этом необ­ходимо обеспечить, чтобы приемлемый уровень не был в тоже время резуль­татом чрезмерных затрат на обеспечение производственной безопасности. Отсюда вытекает введение другого общего принципа — разумно достижимого уровня безопасности (as low as reasonably achivable) — ALARA, то есть установление такого низкого уровня опасности, который можно обоснованно обеспечить при существующих условиях. Этот принцип имеет особое значе­ние для правовой практики, поскольку дает основания для судебной прак­тики достаточно широко интерпретировать понятие «разумность» осущест­вляемых мер по обеспечению безопасности и исходя из этого определять размеры убытков и вину ответственных за нарушение норм закона долж­ностных лиц.

Особенности анализа и оценки риска в этом случае заключаются в том, что в ходе них рассматриваются возможные причины и степень вероятности возникновения аварий, а также потенциально негативные последс­твия, которые могут возникать в результате отказов в работе технологи­ческих систем. Результаты анализа риска имеют важное значение для при­нятия обоснованных и рациональных решений как при проектировании про­мышленных объектов, выборе мест их размещения, режиме функционирова­ния, сроках и методах обслуживания и ремонта, так и для организации ме­роприятий по предупреждению ЧС техногенного характера, создания систем обеспечения безопасности.

Западные специалисты считают, что опасность технологических ка­тастроф в современном мире возрастает как за счет повышения их вероят­ности, так и за счет увеличения масштабов возможного ущерба, несмотря на проводимые превентивные мероприятия. По данным Международной организа­ции труда частота крупных аварий в мире на протяжении последних 40 лет возрастала по экспоненте. Согласно данным Центра ООН по транснацио­нальным корпорациям и ЮНЕП с 1970 по 1985 год на промышленных предпри­ятиях в мире произошло 200 тыс. аварий, а с 1985 по 1995 год — более 180 тыс. аварий. Исследование 5 тысяч наиболее серьезных аварий пока­зало, что 90-95% из них произошли в промышленно развитых странах.

Анализируя результаты расследований крупных промышленных аварий за рубежом, среди факторов, обусловливающих тенденцию роста числа аварий можно выделить:

• общее увеличение объемов промышленного производства;
• рост числа предприятий с высокой степенью концентрации производс­тва, увеличение и концентрация энергетического потенциала;
• увеличение в промышленности доли высоких технологий и сложности технологических систем;
• увеличение взаимозависимостей различных по характеру производств и усложнение инфраструктуры;
• высокие скорости производственных процессов, сжатые сроки введения производств в эксплуатацию, жесткая конкуренция во многих случаях иск­лючают проведение в полном объеме необходимый (или желательный) комп­лекс мероприятий и работ по обеспечению максимальной безопасности;
• сложность проектирования промышленных комплексов и участие в нем большого числа организаций, способствующих «размыванию» конкретной от­ветственности за безопасность всего комплекса;
• сложности, связанные с организацией эффективного международного сотрудничества.

Одним из важнейших социальных факторов обеспечения производствен­ной безопасности является существование государственных механизмов ре­гулирования в этой сфере.

Увеличение опасностей, связанных с промышленной деятельностью, осо­бенно крупными авариями и их негативными последствиями, привели в пос­ледние десятилетия в западных странах к пониманию необходимости введе­ния государственного контроля за деятельностью предприятий, разработки и создания специализированных государственных учреждений, уполномочен­ных решать многочисленные проблемы, связанные с промышленной деятель­ностью и обеспечением безопасности, минимизацией ущерба от промышленной деятельности и негативного воздействия на окружающую природную среду.

С учетом того, что риск любой аварии, в том числе и крупной, никогда не может быть полностью устранен, задача, в сущности, сводится к то­му, чтобы с помощью различных государственных (по возможности в масшта­бах страны) мероприятий снизить этот риск до «приемлемого» уровня т.е. такого ,который могли бы принять и с ним согласиться как отдельные люди, так и общество в целом. Однако, следует учитывать, что вопрос о «приемлемости» риска связан с рядом трудностей, поскольку люди по-раз­ному воспринимают опасности, вытекающие из их деятельности или условий жизни.

Достаточно быстро, всего лишь на протяжении 2-х- 3-х десятилетий, в большинстве промышленно развитых стран создаются развитые системы го­сударственных органов, в совокупности образующие механизм государствен­ного регулирования и контроля за уровнем производственной безопасности практически во всех отраслях промышленности. Эти механизмы действуют на основе принимаемых парламентами законов или других, обязательных для выполнения, актов. Анализ государственного механизма регулирования в промышленно развитых странах показывает, что оно складывается, в основ­ном, из двух взаимосвязанных, взаимозависимых видов деятельности — законо­дательной и исполнительной. Характерно, что пики законодательной дея­тельности в сфере производственной безопасности во многих случаях при­ходятся на периоды возникновения крупных аварий, поскольку именно в это время отмечается активизация общественности за принятие мер по ужесто­чению государственного контроля за работой особо опасных промышленных предприятий.

В результате проведенного анализа можно выделить ряд общих прин­ципов, на основе которых  действует  система  государственного регулирования  в

промышленно развитых странах Запада в сфере обеспечения произ­водственной безопасности. Они свойственны для регулирующих механизмов практически всех развитых стран, хотя по понятным причинам, в каждой из них имеются свои специфические особенности и существует разная степень регламентации процедур, правил и норм.

Общей целью государственного регулирования в сфере производствен­ной безопасности является:

• ограничение в установленных законом пределов тех видов производс­твенной деятельности, которые связаны с риском нанесения материального ущерба, вреда здоровью людей и т.д.;
• осуществление контрольных функций, выявление нарушений действующих законов, процедур и принятие административных и других мер по прекраще­нию противоправной деятельности;
• разработка нормативных документов для использования в законода­тельной и административной деятельности.

Государственное регулирование осуществляется через центральные или местные органы власти, департаменты, комитеты, комиссии, муниципалите­ты или же в некоторых случаях через муниципальных чиновников. Во мно­гих развитых в промышленном отношении странах существенное значение в реализации механизма государственного регулирования придается участию различных общественных организаций, а также объединениям жителей соот­ветствующих регионов или районов. Участию общественности в решении воп­росов, связанных с промышленной безопасностью, особенно с размещением высоко рисковых предприятий, придается особенно серьезное значение в Ве­ликобритании, где, например, в состав Комиссии по здравоохранению входят представители многих заинтересованных общественных организаций.

В сфере регулирования безопасности, в последние годы можно просле­дить тенденцию усиления значения количественных показателей при анали­зе и оценке риска от промышленных аварий, оценке ущерба от их последс­твий. При этом можно выделить ряд специфических аспектов в процессе государственного регулирования в сфере безопасности в развитых стра­нах:

• широкое распространение системы лицензирования т.е. выдачи разре­шений на проектирование, строительство и эксплуатацию промышленных предприятий, особенно опасных с точки зрения возможных аварий или нега­тивных последствий для населения и окружающей природной среды;
• ответственность конкретных производителей (в том числе и уголов­ная) за нарушение законодательства и нанесенный ущерб, при этом государство никакого отношения  к возмещению нанесенного ущерба не имеет (за исключением отдельных случаев, например, аварий в атомной энергети­ке);
• широкое участие муниципальных органов в процессе обеспечения про­изводственной безопасности на предприятиях, расположенных на территории муниципалитета, независимо от того, кто является собственником предприя­тия;
• проведение инспектирования производств независимыми экспертами и аудиторскими организациями при оценках состояния безопасности на про­мышленных предприятиях, что обеспечивает большую объективность оценки реального положения на производстве;
• большая роль страхования промышленного риска, особенно в отношении высоко опасных производств.